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山西省首個經濟類創制性立法的背后
發布時間:2019-06-05 11:18 星期三
來源:法制日報

□ 法制日報全媒體記者  朱寧寧

4月24日,北京,人民大會堂賓館會議室,一場有關山西省企業投資項目承諾制的立法論證會在此召開。與會人員除了山西省人大常委會及省發改委相關負責人,還有全國人大專委會及常委會法工委、國家部委的工作人員以及國內學術界的知名專家學者。

把地方立法論證會直接開到北京,這在山西省地方立法史上尚屬首次,在全國也不多見。

一個多月后,5月30日,山西省十三屆人大常委會第十一次會議審議通過了《山西省企業投資項目承諾制規定》(以下簡稱《規定》),山西省人大常委會自主起草的首個經濟類創制性法規正式出臺。

形勢決定任務,地方立法在新的時代被賦予了新的使命。改革進入新階段,如何加強地方立法工作,如何面對新時代提出的新課題,如何進一步提高地方立法質量,地方立法究竟該立什么、怎么立,無疑是當下謀劃和推進地方立法工作首先要考慮的問題。

此次山西省地方改革立法,不但走在全國前列,更為新時期我國地方立法工作提供了諸多有益的樣本經驗。這部地方性法規從無到有的過程中,更是有很多背后的立法故事值得關注。

焦點一:沒有上位法依據如何做到不抵觸

從今年春節后成立專門起草小組,到草案最終經由常委會二審表決通過,這一山西省首部經濟類創制性地方立法共歷時3個多月時間。

回憶起這部法規出臺的前前后后,從1989年就開始在山西省人大工作的山西省人大法制委員會主任委員趙建平感慨良多。從事地方立法工作30年,趙建平坦言,這部法規的制定過程中很多情況都是以前沒有遇到過的。“這是我們首次創制性立法,創制就意味著要面臨很多全新的挑戰,而承諾制改革立法,首要的棘手難題就是沒有直接的上位法依據。”

一直以來,對于地方立法,有三句大家耳熟能詳的話,也是地方立法的三大基本原則,即“不抵觸、有特色、可操作”。其中第一位就是不抵觸,這也是地方立法的底線和不可逾越的紅線。這就要求地方立法要有上位法的依據。但山西省的承諾制改革是一項國務院授權的全新改革,是山西省的“自選動作”,并沒有法律支撐。這就意味著與之相關的地方立法沒有了上位法依據。這個立法難題該如何破解呢?

“按照全國人大常委會的要求,地方立法沒有上位法依據時,應當依據黨和國家的方針政策。對于承諾制改革,黨中央和國務院都有明確的決定和意見,這就成為了我們這部規定的立法依據。”趙建平介紹說,首先,黨的十八屆三中全會提出,確立企業投資主體地位,除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益項目外,一律由企業依法依規自主決策,政府不再審批。中共中央、國務院《關于深化投融資體制改革的意見》明確規定,在一定領域、區域內先行試點企業投資項目承諾制,探索創新以政策條件為指引、企業信用承諾、監管有效約束為核心的管理模式。進一步簡化、整合投資項目報建手續,取消投資項目報建階段技術審查類的相關審批手續,探索實行先建后驗的管理模式。

“我們這部法規就是按照黨中央、國務院的要求,在總結實踐成功經驗的基礎上構建起來的。所以說,我們的立法并沒有改變法律、行政法規關于強制性標準和要件,只是簡化整合了技術審查類審批的環節,完全符合黨中央、國務院對這項改革的精神。”趙建平說。

焦點二:如何加強和提高地方立法精細化水平

提高立法質量是永恒的主題。推進地方立法精準化精細化,是實現良法善治的重要抓手,也是全面實現依法治國的必然要求。地方立法的特點是針對性強,具體明確,便于操作和執行。換言之,能解決問題的立法就是好的;而不能解決實際問題的立法,寫多少條也都是虛的,立法效果往往是不理想的。

此次山西省人大常委會以問題為導向確定承諾制改革這一立法項目,堅持做到“針對問題立法、立法解決問題”。對于改革決策涉及現行法律空白,又需要為依法行政提供相關法律依據的,在地方立法權限范圍內作出規定,將承諾制改革中取得的積極成果和有效經驗,及時用法律的形式固化下來,使改革措施于法有據,為下一步承諾制改革向縱深發展提供了法律遵循。

在起草過程中,山西省人大常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法,充分發揮立法主導作用,組織有關人員赴浙江、廣東等地學習考察立法先進經驗,召開了15次研討會、論證會,廣泛征求有關方面意見。從條文數量上看,《規定》只有29條,但卻抓住重點問題和關鍵條款,原則性、綱要性的條款不多,更多的是一些細化、量化的規定,體現了地方立法走向精細化的發展趨勢。

焦點三:如何讓參與改革事業的同志大膽改放心試

如何激勵干部擔當作為,也是山西省承諾制改革中一個關鍵性問題。

“調研中我們發現,基層一線有不少干部心存顧慮,擔心在推進改革過程中因出現工作失誤而被問責,這種情況在很大程度上影響到改革的順利推進。大家希望立法能對改革者合理‘容錯’。”山西省人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任蔡汾湘告訴記者,這一現實情況給立法帶來了一個難題,“因為‘容錯’并非法律語言,不宜直接寫入法條”。

經過反復研究后,在借鑒兄弟省市,尤其是浙江省“容錯”條款的基礎上,山西認為,在推進承諾制改革中出現的“錯”,實為“工作失誤”。最終,《規定》第二十五條明確規定,在推進企業投資項目承諾制過程中出現工作失誤,并符合下列條件的,對有關單位和個人不作負面評價,免除相關責任:(一)符合國家和省確定的改革方向;(二)決策程序合法;(三)勤勉盡責且未牟取私利;(四)及時校正工作失誤,主動挽回損失、消除不良影響或者有效阻止危害結果發生。

“這樣的規定,既符合法律精神,又消除了改革者的顧慮,同時發揮立法引領和導向作用,營造了鼓勵創新、寬容失誤的改革氛圍,掃除了改革障礙,激發了改革活力。”蔡汾湘說,從權利義務對等的角度看,立法既然為改革者設定了“推進改革”的法定義務,就必須同時賦予改革者在改革中“試錯”的權利,這是立法應當遵循“公平正義”原則的基本要求。

“法治思維并非只是簡單評判人們行為本身的‘對與錯’,更要從深層次權利義務角度判斷人們行為背后的‘是與非’。對于符合法律公平正義精神的,即使具體工作有失誤,法律也不作負面評價,即免除相關法律責任。”蔡汾湘說。

責任編輯:邢國涵
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